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政策闡釋

新形勢下如何更好地發揮民族區域自治制度的優勢

信息來源:中國民族報  發布時間:2014-11-19 09:11:34  瀏覽次數:5287

民族區域自治制度是中國的一項基本政治制度,是中國共產黨根據馬克思主義民族理論、國家學說,結合中國民族問題的實際,開創的中國特色解決國內民族問題的制度模式,它規范了中華民族多元一體的格局,確立了各民族在中華民族大家庭中的平等地位,實現了國家整體利益與各民族利益的統一,在促進各民族團結進步方面發揮了重要作用。經過60多年的實踐發展,民族區域自治在理論與實踐方面不斷發展完善,適應了我國革命建設改革發展的各個歷史時期需要。在當今社會大發展大變革的重要歷史時期,如何發揮這一制度的優越性,使其能夠更好地應對城市化、現代化進程中出現的新的復雜的問題和挑戰,值得思考與研究。
民族區域自治的實施符合中國國情,但同時面臨新課題
改革開放以來,民族學界對我國民族區域自治制度的深入思考和熱烈討論經過了兩個時期。一是上世紀80年代蘇東劇變后,學界從世界民族問題發展過程正反兩方面的經驗教訓中,形成了堅持民族區域自治制度的統一認識。二是拉薩“3·14”打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件和烏魯木齊“7·5”打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件發生后,各方關于民族區域自治問題的爭論主要集中在這一制度應否作為解決我國民族問題的一項有效制度長期存在,且討論延續至今。學術研究是具體的、歷史的,與文化因素和價值取向密不可分,也不能脫離事件所處的社會形態和歷史背景。對民族區域自治的考察亦然,既要考慮其產生的時代背景,也要與時代發展和社會變遷密切聯系。
1、民族區域自治制度是我國革命建設發展的重要組成部分。我國民族區域自治探索于20世紀前期,廣泛推行于20世紀中后期,從理論提出到區域性實踐再到全國范圍內實施,其初衷具有爭取中華民族獨立解放、維護國家統一完整之目的。可以說正是在對局勢變化和對國情認識的不斷深化中,我們黨從“承認中國境內少數民族的自決權,一直承認到各弱小民族有同中國脫離,自己成立獨立的國家的權利”的宣示,到不再強調獨立意義上的“民族自決”和“聯邦制”,代之以“民族自治”或“民族區域自治”,但變化的是策略、是形式,不變的是給予一切民族平等權利的立場和原則。
隨著社會的發展,我國的民族區域自治制度不斷完善。截至目前,建立了包括5個自治區、30個自治州和120個自治縣在內的155個民族自治地方,還有1700多個民族鄉作為補充形式。60多年來,民族區域自治在實現民族平等、團結,促進民族地區經濟社會發展,確保國家穩定統一等方面發揮了巨大作用,成為獨樹一幟的“中國模式”。從一定意義上說,否定民族區域自治制度的歷史,就等于否定了半部中國近現代史。
2、新疆、西藏問題的特殊性使民族區域自治問題復雜化。60多年來,新疆、西藏與全國其他地方一樣,經濟社會都發生了跨越式發展,但區域民族構成、宗教發展等方面發展還不明顯,民族關系和社會分層較為單一,境外敵對勢力和民族分裂勢力一直沒有放棄利用民族宗教問題對我國進行煽動破壞,一些在社會變革中出現的結構性差異和普通的矛盾糾紛,往往被放大歪曲為民族宗教方面的問題,從而掩蓋真正的社會問題,參與者也容易被簡單地貼上民族標簽而忽略其復雜的情感意圖,使得一些人對國家設立民族自治單元,給予民族地區和少數民族群眾與其他地區或群體不同的權利,特別是在政治分權、經濟優惠以及文化教育等方面的特殊政策產生了質疑,試圖更新興邦安國的理論依據。
3、民族區域自治在城市化進程中面臨著新的課題。民族區域自治實施時我國還處于傳統農業社會,工業體系正在建立,城市化水平不高,民族區域自治實踐多關注經濟發展等方面,研究多局限于民族地區和少數民族群眾等方面。
在現代化的強勁推力下,民族地區逐步開始城市化探索。以少數民族和民族地區為基礎的民族區域自治制度,無論在理論準備方面還是實踐過程中,都面臨著巨大挑戰:一是如何界定“民族區域”的概念。社會學將城市化概述為城市人口增多、城市規模擴大以及農村人口向城市流動、農村中城市特質增加的過程,從這個意義上說,我國的城市化已從地區性向全國擴展。當少數民族人員大量進城,民族地區和東部沿海城市的少數民族人口比例構成迅速變化,民族分布格局發生變化,民族混居程度加深,傳統意義上的民族區域概念被打破時,民族區域自治制度的關注點是否還應停留在特殊地域和特定人群上;另一個問題是帶有照顧性質的民族優惠政策的未來走向問題。城市化不僅帶來了人口的大流動大遷移,更使得現代觀念大大擴展,傳統價值觀和社會期望被打破,針對促進少數民族和民族地區經濟社會發展的各項“優惠政策”遭到質疑,關注點逐漸轉向平等發展權利和政策公平公正;還有,各民族成員特別是所謂的民族精英向民族政治體系提出了更高的利益要求。在此情況下,如何實施優惠政策、實施什么樣的優惠政策值得思考。
4、民族自治州縣在城市化進程中處于兩難境地。在城市化進程中,為更好地適應發展,原有州縣的建制需要隨之擴展。但是由于《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民族區域自治法》中沒有“自治市”建制的規定,因此,民族自治州縣需要作出艱難選擇,是放棄民族區域自治制度所賦予的各項優惠,順應城市化發展改縣為市,還是維持現狀?
隨著中央對民族地區的扶持開發力度進一步加大,民族地區加速現代化轉型,城市化是其必經之路。如果民族自治地方不能及時探索出一條有效路徑,仍然維持原狀,不僅會增加民族自治地方城市化的經濟成本,喪失發展機會,更會引發其它深層次矛盾。這需要民族區域自治制度在各層次和具體措施方面發展完善,為民族自治地方發展提供更加有利的制度保障和發展空間。
需自身完善,在化解矛盾、解決問題方面發揮作用
縱觀歷史,民族區域自治制度是由各民族代表政治協商,在我國基本國情的基礎上最大可能地符合和滿足各方利益,保持國家關系的平衡穩定的成果。在現階段我國社會轉型的關鍵時期,在思想多元、利益訴求多樣的環境中,民族區域自治制度作為國家制度體系的重要組成部分,需要根據形勢發展實現自身完善,在化解矛盾、解決問題方面發揮作用。
1、強化制度的整合優勢,協調好國家認同和民族認同的關系。就我國而言,積極建構中華民族共同體和塑造國家認同,是現代化進程中解決民族問題的重要方式,民族區域自治體現了“求同”與“存異”并舉的特點,能夠“在實現本民族政治屬性的同時,增強本民族對國家政治體系的認同”,但隨著“五化”(工業化、城鎮化、市場化、國際化、信息化)的深入發展,出現經濟利益的多樣化、社會矛盾的復雜化和價值觀念的多元化等現象,認同問題正取代傳統政治意識形態而成為多民族國家的新挑戰,必須充分發揮促進社會整合和國家認同的制度優勢,在民族理論中應重點塑造“中華民族”及其核心價值觀念;在政策設計上,使民族自治地方和非自治地方在利益獲取上保持某種平衡,從而強化國民認同,推進各民族形成更緊密的關系和心理聯系。
2、以公平正義為導向,逐步從注重少數民族集體權利向公民權利轉移。在我國這樣一個多民族國家內,公平正義不只是一種理性原則和道義追求,更應為現實的社會關系。民族區域自治制度通過關注民族集體權利,強調民族自治權,政策導向和優惠措施以民族為單位,充分實現和有力保障了各民族之間的一律平等,因而是全面實現這一關系的有效制度設計。隨著民族間平等已充分實現,民族關系個體化特征日益凸顯,逐漸把注意力轉向公民權利,即不再過多強調民族差別、強化民族身份,而是提倡公民意識,以公民權利的平等和發展促進民族集體權利的進一步發展,進一步完善和落實民族區域自治制度的核心理念就顯得十分必要。這也有利于淡化民族之間的界限,促進各民族平等競爭。
值得注意的是,注重公民權利和實現公民權利平等的理念,與所謂的公民平等主義理論有著本質區別。公民平等主義是一種基于公民權利平等而對民族問題產生的認識,認為實現了公民權利平等就自然實現了民族權利平等;如果賦予少數民族作為一種政治實體存在的權利或對他們實行某種有利于他們發展的特殊政策,就是制造特權。在市場經濟條件下,其理論實質就是完全由市場競爭力量支配,各民族以個體公民身份參與市場競爭,其結果是“優勝劣汰,自生自滅”。這種理論從表面看,體現了公民平等,但由于少數民族競爭能力與其他民族相差懸殊,競爭結果只能是發展水平較低的少數民族遭受淘汰和滅亡,而不是各民族共同繁榮,從根本上違背了我國社會主義民族關系的原則。
3、鼓勵自由流動社會趨勢,在民族因素與區域因素結合的基礎上更多地關注地域因素。我國的民族區域自治有兩個重要因素,即民族因素與區域因素,二者相輔相成。實行自治的民族,如果離開了一定的聚居區域,民族自治權利就無法實現。同樣,如果民族自治地方不由實行自治的民族在本民族內部事務上當家做主,只行使一般地方的行政權,也就不是民族自治。因此,只有把兩者結合起來,在少數民族的一定聚居區實行自治,使這類地方的政權機關既是民族自治地方的自治機關,又是一級地方政權,才是名副其實的民族區域自治,才能在充分尊重各民族現實差異的基礎上,采取特殊的管理體制,實現民族、國家與社會的高度整合。
但是,需要注意消除將二者固化的傾向。在我國統一大市場加速形成的今天,經濟領域各生產要素跨地域流動趨勢明顯。在這種情況下,不僅要體現實行區域自治的民族的自主管理權,更需要關注在同一地域的各民族的共同發展,要實現民族自治地方內其他民族的平等權利。在經濟支持方面更多地強調以自然環境艱苦、群眾生活貧困等地域因素為標準,對所有民族群眾予以支持,而不是過分強調對特定民族的支持。這也符合我國民族區域自治的基本原則。
4、保障城市少數民族合法權益,避免形成漢族與少數民族二元的社會結構。我國的民族區域自治制度,其功能不僅局限于民族自治地方,在廣義上還具有保障民族政治角色權利的功能,能夠有效地規范民族政治行為,增強各民族成員參與政治管理的信心,是彌補城市化進程中傳統民族政治體系功能發揮不足的有效手段。民族區域自治制度在理論實踐中應進一步創新完善,打破民族和地域的界限,加速推進我國從城市民族單一類型向適應多民族共居類型轉變,拓寬民族政治參與渠道,對進入城市的少數民族群眾加強服務引導,幫助他們盡快融入城市,實現其在身份上、心理上由民族自治地方的農牧民向城市市民的轉變。(作者:馮蕾)

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